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推进新型城镇化若干意见的说明

    9月14日,我市召开推进新型城镇化大会,出台了市委、市政府《关于推进新型城镇化的若干意见》。为便于各区县及相关单位深刻学习领会《意见》精神,更好地贯彻落实《意见》精神,本报特摘要刊发黄奇帆市长在会上所作的“关于推进新型城镇化若干意见的说明”。
    作为新型工业化的重要依托、农业现代化的有力支撑,城镇化直接关系到“一统三化两转变”战略的协同实施,关系到“科学发展、富民兴渝”的顺利推进,关系到“314”总体部署的全面完成。按照市第四次党代会精神和德江书记重要指示,市委、市政府经过近3个月深入调研,认真吸纳基层干部群众、各民主党派和专家的建议,形成了《关于推进新型城镇化的若干意见》。现就《意见》有关内容,作六点简要说明。
    一、关于新型城镇化内涵和要求
    城镇化是现代化水平的重要标志,是经济社会持续发展的强大动力。直辖以来,我市常住人口城镇化率以年均1.7个百分点递增,由直辖初的31%提高到55%;户籍城镇化率由直辖初的25.8%提高到38.4%。各个城区规模不同程度扩大,旧城改造步伐加快,功能布局不断优化,初步形成了主城、区域性中心城市、区县城和小城镇四个层级的城镇体系;连接大中小城市的功能性、枢纽型基础设施提速建设,基本建成西部综合交通枢纽;城镇综合实力大大提升,工业销售值、商品销售总额和金融资产均超过万亿规模,每年新增就业人员由直辖初不到10万增加到去年的55万。城镇居民生活条件大幅改善,人均住房面积由不到10平方米增加到32平方米。总体上看,我市的城镇化进展,确实取得了重大进步。但与发达地区相比,与群众期盼相比,与科学发展观和“314”总体部署要求相比,我市城镇化总体水平还不高,城乡、区域差异很大;从主城到区域性中心城市、区县城各自的集聚辐射功能不强,之间的承接和传动还不协调;城镇规建管水平亟待提高,“两翼”部分区县城产业空虚,资源供给和生态环保压力较大。
    处在城镇化水平超过50%的新阶段,一方面,我市城镇化有较大空间,是扩大内需、刺激消费的潜力所在,更是推动“科学发展、富民兴渝”的持久动力;另一方面,也不能再走简单的扩展路子,必须考虑人口城镇化这个本质特征,考虑城镇功能的综合效用,考虑土地、资源和生态环境的约束。
    为此,《意见》紧扣市第四次党代会关于“建成城镇集群”、“坚持把推进城镇化、打造城镇集群作为城乡区域协调发展的中心环节”等要求,明确提出“着力构建以国家中心城市为龙头、区域性中心城市为支撑、区县城为纽带、小城镇为基本单元的大都市连绵带,着力推进城镇集群发展、协调发展、绿色发展和可持续发展,努力走出一条符合重庆实际的新型城镇化道路”。新型城镇化的内涵和要求,集中体现在《意见》提出的注意协调好“四个关系”和目标体系之中。具体讲,要做到“五个更加注重”:
    第一,更加注重城乡一体。改变传统的城是城、乡是乡的理念,抓住全国统筹城乡综合配套改革试验的契机,推进城乡之间交通、水利、能源等基础设施一体化,教育、卫生、文化等公共服务一体化,养老、医疗等社会保障一体化,资金、用地指标等资源要素一体化,促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、现代文明向农村辐射、资源要素双向流动。
    第二,更加注重集群发展。这是城镇化发展的必然趋势。要强化多层级、多单元、多板块合理分工、功能互补、紧密协作,加快构建主城、区域性中心城市、一般区县城、中心镇“1+6+23+100”的城镇集群,促进大中小城市梯次承接。到2015年,主城人口830万左右,6个区域性中心城市城区人口340万左右,23个区县城城区人口430万左右,100个中心镇和其他小城镇的城镇人口200万左右。到2020年,全市3000多万人,大体1/3在主城、1/3在区域性中心城市和区县城、1/3在小城镇和广大农村,基本形成大都市连绵带格局。
    第三,更加注重产城融合。跳出“就城镇抓城镇、就园区抓园区”的误区,推动城镇化与工业化、农业现代化协调融合,强化城镇化发展的产业支撑和开发区建设的城镇功能配套,促进人口、产业、资源合理分布。要推动城镇体系与开发区体系互动发展,实现工业集群与城镇集群空间融合。充分发挥现代服务业的配套作用,为园区生产和城市生活提供服务支撑。还要突出农业现代化的基础作用,既为城镇发展提供农产品,又通过生产方式转变,解放部分农村劳动力,为农村人口向城镇转移提供可能。
    第四,更加注重人口城镇化。抓住“城镇化的过程就是农民转变为城市居民的过程”这一基本原理,从根本上改变农民工每年候鸟式的迁徙,有序推动农民工在城镇落户,让更多农民家庭享受到城镇化带来的好处。今后几年,常住人口城镇化率按年均提高1个百分点测算,到2015年可达60%、2020年达65%。实际运作中,有可能更快一些。如果保持每年提高1.5个百分点左右,2015年可达62%、2020年可达70%。同时,每年常态化转户进城40—50万人,到2015年户籍城镇化率有望增加到45%、2020年达50%,与常住人口城镇化率之差缩小到15个百分点以内。
    第五,更加注重可持续发展。摒弃高能耗、高污染、摊大饼式的发展路子,秉承绿色、低碳、生态理念,节约集约利用建设用地,强化节能减排和生态环保,推动内涵式、集约式发展,努力实现城市、人和自然相和谐。到2015年,建成区绿化覆盖率达到41%,生活垃圾无害化处理率和生活污水集中处理率分别达到100%和90%,建制镇分别达到50%和25%,主城区空气质量优良以上天数保持在315天以上。
    二、关于城镇集群建设
    瞄准建成城镇集群的目标,《意见》对主城、区域性中心城市、区县城和小城镇四个层级,分别进行了专章部署。抓好了这四个层级,市域城镇集群就可以像一台结构协调、啮合紧密、运转高效的传动机,辐射带动城乡和“一圈两翼”协调发展。
    第一,主城。中央把我市主城定位为国家中心城市、西部重要增长极、长江上游经济中心、西南综合交通枢纽。作为内陆地区和市域城镇集群的龙头,主城要担当起国家赋予的使命,着力强化各种枢纽和中心功能,凸显国家中心城市的核心引领作用。一是重点打造解放碑、江北嘴、弹子石三位一体的中央商务区,改造提升观音桥、南坪、杨家坪、三角碑等既有商务集聚区,大力建设朝天门、化龙桥、九龙半岛、西永、龙洲湾、龙兴复盛、礼嘉、悦来会展中心和中央公园、钓鱼嘴半岛和老重钢等十大新兴商务集聚区,促进商务功能提档升级。二是全面拉开二环区域开发格局,加快21个大型聚居区建设,逐步形成三四百万人口规模的新城区。三是同步建设轨道交通、城市道路、垃圾污水处理等基础设施,形成与国家中心城市定位相匹配的硬件支撑。
    第二,区域性中心城市。这是城镇集群建设成败的关键。按照大都市连绵带的城镇集群布局原理,大中小城市相邻层级的人口比应当在1∶5—10以内。重庆主城现在人口600多万人,周边区县城大部分是20—30万人口,缺少60—100万人口的大城市。由于直辖市扁平化的管理体制,六大区域性中心城市缺乏地市级的集聚优势,与周边区县之间竞争多于合作、比拼多于带动,中心功能有名无实,成为目前城镇化的最大软肋。要真正成为承接主城、带动周边的区域性中心,必须超常规发展,增强辐射带动功能。《意见》提出,要加快形成与大城市地位、功能相匹配的城市架构,强化区域性交通物流组织、要素聚散、服务分担等功能,加快推进一批带动性强的龙头性项目。当务之急,要推动万州江南新区、涪陵李渡、黔江正阳、江津滨江新城等新区的发展,促进城市新区、工业园区开发,做大城市规模,促进人口、要素和功能集聚,成为区域性产业和功能高地。总之,促进六区建成真正的区域性中心城市,不仅是这些地区自身发展的要求,也是全市城镇化的共同利益所在,要举全市之力予以支持。
    第三,区县城。这是县域经济发展和城镇化的“火车头”。要坚持功能开发和产业发展并重,扩容提质和凸显特色并举,优化城区布局,完善基础设施和公共服务配套,增强县城的集聚力和承载力。“两翼”不少区县城,因地形条件限制,空间拓展严重受阻,每平方公里集聚人口有的甚至多达2—3万。这不但影响城市品质,也危及城市运行安全。这几年,市委、市政府狠下决心,帮助一些区县城打通穿山隧道、架设跨江桥梁,帮助酉阳、彭水、奉节等县城突破山水阻隔,进入新旧城区融合发展新阶段。下一步,还要支持武隆等受限区县城拓展发展空间,突破发展困境。
    第四,小城镇。当前很多小城镇以街为市、设施老化、功能残缺、配套滞后,特色不特,环境卫生也较差。要针对这些问题,加强历史名镇、旅游名镇、商贸示范镇、农产品加工示范镇和工商业强镇建设,集中培育100个左右特色鲜明,辐射能力较强的中心镇,示范带动周边集镇和新农村建设。
    三、关于园区开发建设
    今天的园区就是明天的城区。如果按每平方公里60亿元产出、每百亿产出集聚2万工人测算,2015年全市园区工业产值预计将超过2.5万亿元,集聚人口约500万。加上周边住房、商贸、娱乐等消费拉动,园区开发既是新的经济增长点,更是新型城镇化的主战场。必须统筹推进工业园区及其周边开发,促进园区城市形态化,建成产城融合、园城互动的产业新城。
    具体讲,在强化园区自身“七通一平”、标准厂房等基础配套和招商引资的同时,要抓好“五个同步”:一是同步推进园区职工居住体系配套,包括职工宿舍、公租房及商品房等,促进职住平衡。二是同步推进交通通讯配套,包括联网道路、公交体系、通讯基站、仓储基地等建设,畅通客流、车流、物流。三是同步推进水电气和垃圾、污水处理等基础设施配套,并尽可能与老城区运行系统互联互通。四是同步推进教育、医疗卫生、商贸、金融、休闲娱乐等服务配套,实现园区也就是城区。五是同步推进园区社区管理服务体系配套。以加强基层党建为引领,居委会跟进,工青妇等群团组织覆盖,推动园区社区化管理。
    “1+2+7+36”工业园区发展阶段、规模有所不同,工作着力点也各有侧重。两江新区作为国家级新区、二环区域主要拓展区,重点推进基础设施、大型聚居区以及城区组团、工业组团建设,加快形成大产业、大功能、大人群集聚态势。保税港区和西永综保区要在口岸物流和中转分拨功能上下功夫,为建成国家级口岸高地和国际贸易大通道桥头堡提供支撑。7个经开区、高新区要在新旧组团统筹平衡、生产力布局优化等方面多做文章,建成新旧城区融合发展的示范区。36个特色工业园区要注意处理好园区和城区的关系,与老城有机融合,或者独立形成产业新城。
    四、关于重大基础设施建设
    重大基础设施是串联城镇集群的“脊梁骨”。《意见》就“三港两路”和能源、水利等枢纽型、功能性基础设施作出了安排。
    “三港两路”方面。一是推进江北机场第三跑道和东航站区建设,到2015年旅客和货邮吞吐量分别达到3500万人次、100万吨,成为内陆重要的复合型枢纽机场。二是重点推进主城果园、涪陵龙头山、万州新田等港口建设和航道整治。力争2015年货物和集装箱吞吐能力分别达2亿吨、700万标箱,周边省市货物中转量超过全市总吞吐量50%以上,成为名副其实的长江上游航运中心。三是加快构建域内高速数据通道,全面提升数据传输和交换能力,加快建设国际云计算数据处理中心。四是重点推进兰渝、渝利、成渝客专、渝万铁路、渝黔新线等干线铁路建设,新增通车里程980公里,建成全国重要的国际铁路物流枢纽。五是建设新的1000公里高速公路,基本形成“三环十射多联线”路网,营运总里程达到3000公里左右,平均每万人约1公里。
    能源、水利设施方面。重点推进千万千瓦电源项目、电网建设改造、天然气“县县通”等工程,有效缓解能源“卡脖子”的状况。还要重点抓好一批骨干水源、供排水管网、防洪保安等工程建设,完善工程性重大水利项目骨架,提高城镇水务保障水平和防洪防涝能力。
    五、关于投融资平衡
    资金是城镇化发展的血液,必须多方融通。一般而言,产业类和房地产类投资主要靠企业自有资本金积累和市场融资来满足,基础设施和社会事业作为公共服务投资则主要是政府责任,与财政有关。要综合运用政府和市场两只手,拓展资金来源渠道,搞好资金调度平衡和风险防控。
    第一,加大预算内资金投入力度。预算内收入去年接近1500亿,两三年后可能达2000多亿,五年后可能达3000多亿,2020年可能达4000多亿甚至5000亿。理所应当加大对城镇建设的预算内投入,增强财政资金对城镇开发建设的基础保障和引领撬动作用。《意见》提出,各级政府每年预算内新增财力的30%用于城镇建设。市财政每年安排7亿专项资金支持小城镇建设,100个中心镇补助5亿元,其他小城镇补助2亿元。
    第二,抓好土地两级开发。今后一个时期,预算外资金仍是筹集城建资金的重要渠道。各区县要依托土地储备机构,抓好土地两级循环开发。首次循环将储备土地向银行抵押融资,完成征地拆迁和“七通一平”,变生地为熟地。二次循环将熟地招拍挂,通过土地增值收益平衡银行贷款和建设所需。各区县要学习借鉴江北嘴开发基本做法,理清土地储备和开发的关系,搞好土地两级循环开发,以时间换空间,为城镇建设筹措充足资金。
    第三,用足用活地票融资政策。地票交易,可以带活三方面筹资:农村危旧房改造、生态移民、沉陷区改造所节余建设用地指标,可以通过地票交易补充重建资金;转户居民宅基地复垦的地票收益,可作为其进城居住的启动资金;地票作为有价证券,还可以质押融资。2008年至今,全市已累计交易地票8.86万亩,农民和农村集体从中获益上百亿元,今后每年还将新增近百亿地票收益或融资。各区县要充分利用好这一筹资通道,平衡好小城镇建设的资金需求。
    第四,推进市场化融资。除了银行融资外,两方面着手:一方面,通过债券、股票、资产证券化等方式筹集资金;另一方面,通过合资合作、存量资产盘活、公用服务项目特许经营、城镇成片开发,吸引外商或民间资本参与城镇化建设。前几年,市、区县两级都有一些项目采用了BT模式融资。实践证明,这种方式既抬高融资成本,又难以规范。今后,总体上不支持,要约束。
    总之,城镇化进程中,要高度重视资金与债务平衡,尤其是政府性债务的风险管控。各区县政府性城建债务余额,务必控制在地方财政收入的60%、GDP的20%以内,确保财政运行安全。
    六、关于保障措施
    推进新型城镇化,固然需要市场力量的参与,但离不开政府的调控。要规划引领、土地调控、住房供应和公共服务配套等多管齐下,保障新型城镇化健康有序推进。
    第一,强化规划管控。增强规划的先导性和科学性,综合考虑多种因素,科学布局各种功能,推动各类规划之间有效衔接。确保规划的严肃性和权威性,从严控制规划修改变更。市规划局要加强区县规划工作的指导、培训和管理。
    第二,强化土地调控。我市近几年用地指标供需基本平衡,关键要严格按照项目审批用地,合理掌控指标供应节奏,优先保障重大基础设施、工业和民生项目用地。促进土地集约开发和二次利用,提高土地利用水平。以“地票”为平台,通过市场化手段,平衡经营性项目用地指标需求。
    第三,搞好住房供应。这是人口城镇化的基本保障。立足新型城镇化特点,完善“市场+保障”双轨制住房供应体系,健全“高端有约束、中端有市场、低端有保障”的调控机制,通过供求平衡、土地价格、金融杠杆、税收调控等手段,促进房地产市场平稳健康发展。积极推进以公租房为主体的保障房建设,切实解决中低收入群体的住房困难问题。
    第四,维护城乡居民合法权益。城镇化是城乡社会变迁的过程,也是城乡居民依法获益致富的过程。必须坚持以人为本、依法办事,完善城镇化相关法律法规,积极推进公共决策。完善征地拆迁补偿机制,切实维护行政相对人的合法权益。完善公共服务体系,促进公共服务均衡化。
    《意见》是我市新时期推进城镇化的重要文件。各区县、各部门单位要结合实际,认真领会和贯彻落实《意见》精神和德江书记的讲话,不断提高工作积极性、主动性和创造性,努力走出有重庆特色的新型城镇化道路。(重庆日报)

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