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关于推进新型城镇化的若干意见

渝委发〔2012〕23号

中共重庆市委
重庆市人民政府
关于推进新型城镇化的若干意见
(2012年9月12日)

    推进新型城镇化,是重庆转变经济发展方式、增强内生动力,建成西部地区重要增长极、长江上游地区经济中心的基本依托;是破解城乡二元结构、推动区域协调发展,建设统筹城乡发展直辖市的关键举措;是加快推进“科学发展、富民兴渝”,实现“三个领先”,在西部率先建成全面小康社会的必由之路。经过直辖十五年的努力,我市城镇化已取得一系列进展,正进入集群发展、加速发展、提档升级的重要阶段。为全面贯彻落实市第四次党代会精神,推进新型城镇化,特提出如下意见。
    一、推进新型城镇化的总体要求
    推进新型城镇化,要高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,紧紧围绕科学发展这一主题和加快转变经济发展方式这条主线,以提高城镇综合承载力、集聚力和辐射力为核心,以加快产业、人口和功能集聚为重点,着力构建以国家中心城市为龙头、区域性中心城市为支撑、区县城为纽带、小城镇为基础单元的大都市连绵带,着力推进城镇集群发展、协调发展、绿色发展和可持续发展,努力走出一条符合重庆实际的新型城镇化道路。
    推进新型城镇化,要注意协调好四个关系:
    ——城镇化、工业化、农业现代化的关系。城镇化是工业化的依托,是农业现代化的支撑,彼此相互联系,相互促进。推进城镇化,要充分发挥工业化的引领作用、农业现代化的基础作用,实现“三化”有机融合。通过城镇化发展,推动以城带乡、以工哺农,促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、现代文明向农村辐射。
    ——大、中、小城市与小城镇的关系。根据重庆的特殊市情,树立城镇集群发展理念,各城镇要科学定位,合理分工。特别要着力提高各层级间的关联度和互补性,使城镇集群各层级、各单元梯次承接,大、中、小城市和小城镇协同发展。
    ——规划、建设、管理的关系。规划、建设、管理是城镇化发展的三大基本环节。规划是城镇的基础和统领,建设是城镇发展的过程和成果体现,管理是城镇运行协调有序的保障。推进城镇化,要强化规划的科学性和约束力;坚持城镇建设百年大计、质量第一;不断提升城镇管理的法制化、智能化水平。
    ——外延扩张、内涵培育、生态保护的关系。坚持用科学发展观统领城镇化建设,要根据资源条件、功能定位、环境容量,合理界定城镇规模。注重提升城镇发展的内在质量,坚持以人为本,保护历史文脉,彰显城镇的品位和特色,不断提升城镇的便捷性和宜居度。要秉承绿色、低碳理念,促进资源节约、环境友好,实现城镇可持续发展。
    推进新型城镇化的主要目标:到2015年,全市常住人口城镇化率达到60%,户籍人口城镇化率达到45%,户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距逐步缩小。
    ——集群格局全面形成。形成由主城特大城市、6个区域性中心城市、23个区县城、100个中心镇和其他小城镇组成的大都市连绵带。以6个区域性中心城市为核心,形成若干个域内城镇群。
    ——城镇规模逐步扩大。全市城镇建成区建设用地面积达到1600平方公里,城镇人口达到1800万人左右。主城区建设用地面积达到700平方公里,城区人口达到830万人左右;六个区域性中心城市建设用地面积达到300平方公里,城区人口达到340万人左右;23个区县建设用地面积达到400平方公里,城区人口达到430万人左右;100个中心镇和其他小城镇建设用地面积200平方公里,城镇人口200万人。形成达到800万人口的特大城市1个,达到50万人口的城市5个,达到20万人口的城市10个,达到10万人口的城市16个。
    ——城镇基础设施显著改善。市域高速公路达到3000公里,平均每万人约1公里;铁路通车里程达到2300公里;轨道交通通车里程达到200公里;城市道路路网密度、水电气供应能力领先西部。
    ——城镇环境质量明显提升。建成区绿化覆盖率达到41%。城市生活垃圾无害化处理率和生活污水集中处理率分别达到100%和90%,建制镇分别达到50%和25%。主城区空气质量优良以上天数保持在315天以上。
    到2020年,全市常住人口城镇化率达到65%,户籍人口城镇化率达到50%。基本形成国家中心城市功能凸显、区域性中心城市支撑有力、区县城和中心镇特色鲜明、对周边地区发挥重要辐射带动作用的大都市连绵带。
    二、凸显重庆主城作为国家中心城市的核心引领功能
    重庆主城作为国家中心城市,要着力强化交通、金融、商贸物流、科技教育文化等枢纽和中心功能,增强先进制造业和现代服务业在内陆地区的集聚辐射能力,发挥在市域城镇集群中的核心引领功能。要优化功能分区和组团布局,同步推进二环区域开发和核心区优化提升,统筹协调人口分布、产业集聚和功能配套,力争到2020年,基本建成长江上游经济中心、国家重要现代制造业基地、西南地区综合交通枢纽。
    重点打造好解放碑—江北嘴—弹子石中央商务区,促进金融保险、商务会展、咨询评估等机构总部和商业活动聚集,建设西部地区总部经济高地;推动观音桥、南坪、三角碑、杨家坪等既有商务集聚区升级改造,优化消费环境,发展新型商业业态,促进服务高端化,增强对外来消费的吸引力和影响力;大力推进朝天门、化龙桥、九龙半岛、西永、龙洲湾、龙兴复盛、礼嘉、悦来会展中心和中央公园、钓鱼嘴半岛和老重钢等十大新兴商务集聚区开发建设,突出抓好规划设计、基础配套、招商引资、功能完善,努力建成现代商务风貌展示区。通过中央商务区、商务集聚区打造,加快建设长江上游金融中心、商贸会展中心。
    拉开“二环时代”全面开发格局。加快推进二环区域21个大型聚居区建设,充分发挥公租房楼盘的拉动引领作用,带动区域商业楼盘开发和服务配套,促进人口、产业、交通、市政配套和公共服务“五位一体”,同步发展,逐步形成若干个20万人口左右的新城区,实现人口和产业加速集聚。
    加快完善基础设施配套体系。加快空港、团结村、寸滩等物流基地建设,建设内陆地区国际物流中心和口岸高地。倡导绿色交通、公交优先理念,建成“一环六线”轨道交通网络,分担地面公交压力。以加密内环与外环纵向连接道路为重点,完善城市道路体系,建设一批桥梁隧道、快速干路、城市立交、换乘枢纽。延伸数据光网通道,提高智能化水平。新建一批污水处理厂、垃圾处理场(转运站)和人行过街通道、停车场、公厕等设施。
    三、加快提升区域性中心城市的辐射带动功能
    以壮大经济实力、增强区域辐射带动能力为重点,加快建设万州、涪陵、黔江、江津、合川、永川等区域性中心城市,努力发挥辐射带动区域城镇群发展的功能。
    6个区域性中心城市要加快拉开城市拓展骨架,增强城市承载能力,促进产业和人口集聚,发挥对外开放引领和对周边地区产业传递、交通联系、服务分担等重要功能。要尽快形成城市交通循环,连通辐射周边的通道,完善水、电、气、通讯配套。要发展一批带动性强的龙头产业项目,带动周边地区产业配套。加强区域性教育、医疗、文化、体育以及公共安全、应急救援体系建设,增强公共服务辐射带动能力。
    万州要围绕建设重庆第二大城市,加快江南新区、滨江环湖地区和工业园区开发,建成渝东北经济中心和三峡库区对外开放重要门户。涪陵要围绕建成江南万亿工业走廊核心区和乌江流域集散中心的定位,加快各大工业园区建设和李渡、坪上新城开发。黔江要加快城市组团拓展、工业园区开发和区域公共服务设施建设,建成渝东南中心城市、武陵山区重要经济中心。江津要加快几江、德感旧城改造和滨江新城开发,推动双福、珞璜等工业组团建设。合川要着力构建“一心六片”城市体系,推动工业“一园六区”布局。永川要重点打造中心城区和“五大功能区”,加快凤凰湖等三大工业园开发。把江津、合川、永川建设成为全市重要的产业基地、渝西地区区域性经济中心和成渝城市群的战略支点。
    四、增强区县城对县域经济的支撑功能
    23个区县城作为城镇化的重要支点,要坚持功能开发和产业发展并重,扩容提质和凸显特色并举,成为区县域经济的中心、农村劳动力转移的主要载体。
    遵循城市发展规律,因地制宜编制区县城规划。重点推动基础条件好、发展潜力大的区县城壮大规模,完善功能,突出特色,逐步建成一批20万以上人口规模的中等城市。优化中心城区功能布局,新兴组团要完善居住、商务、交通、教育、医疗、文化等服务配套,引导人口向新区集聚;有序推进旧城区和城乡结合部综合整治改造,注重传统风貌保护,提升城市整体品质。控制部分区县城盲目扩张规模,提升城市建设集约化水平。
    主动承接中心城市产业辐射,并根据不同资源禀赋和区位条件,培育各具特色的支柱产业,避免城际间的同质化。将园区建设与新区开发有机结合起来,完善能源、通讯、市政等基础设施和公交等公共服务,推进一体化发展。积极发展专业性、综合性批发市场,打造传统风貌特色街区,合理布局商业网点,通过商贸流通、餐饮住宿和小微企业培育、集聚,促进充分就业,吸纳农村人口转移,辐射带动小城镇发展。
    五、充分发挥小城镇连接城乡的纽带作用
    小城镇是统筹城乡发展的重要节点。按照布局合理、规模适度、功能完备、特色鲜明、生态良好的原则,集中打造100个左右中心镇,示范带动周边小城镇建设。
    加快道路、给排水、污水处理、垃圾收运等基础设施建设,重点解决以街为市、功能残缺、设施老旧等问题,提高城镇运行保障能力。大力推进住宅小区化,发展物业管理服务。加快镇级卫生院标准化建设,努力做到品牌连锁超市、农贸市场、文化活动中心、养老福利机构和汽车客运站配套齐全。积极创建各类国家级名镇。统筹推进镇域乡村建设,推动农村社区化,加快城乡一体化步伐。
    中心镇建设要注重特色开发。加强历史文化名镇保护,规范开发行为,切实保护好古村落、古宅、特色民居和各种自然、人文风貌。加快特色旅游名镇建设,发展乡村旅游。发挥省县际贸易集镇区位优势,打造贸易市场,繁荣贸易经济。依托农产品生产基地,大力发展农产品精深加工及运销,培育一批农产品加工贸易示范镇。基础较好的中心镇,要扬长避短,做优做强,力争成为工业强镇和商贸强镇。小城镇建设要注意发挥比较优势,凸显地域特色,防止千镇一面。
    六、推动“1+2+7+36”工业园区产城融合
    “1+2+7+36”工业园区群,既是产业发展的依托,又是城镇扩展的重点。坚持产城融合、园城互动,促进园区城市形态化,加速人口和产业集聚,成为带动城镇发展的支撑平台。
    两江新区作为国家级新区,要围绕发挥龙头带动作用,加快布建骨架路网、公共服务、能源保障、市政等基础设施,建设蔡家、御临等9个大型居民聚居区,引导人口有序集聚。优化开发江北嘴、礼嘉、悦来三大新城区,做强龙盛、水土、空港三大工业园。通过产业、城市、生活与社会等功能的协调发展,形成大产业、大功能、大人群集聚态势,成为国家中心城市的风貌展示区、高端产业的核心集聚区、主城新增人口的主要承载区。
    两路寸滩保税港区和西永综合保税区要依托水港、空港和渝新欧国际贸易大通道,发挥保税政策和口岸资源优势,突出口岸物流和中转分拨功能,努力建成国家重要的保税物流基地、加工贸易基地、服务贸易集聚区和内陆地区国际贸易枢纽。
    7个国家级、市级开发区要结合组团拓展和升级改造,促进开发区产业链条、基础设施和配套服务的有效衔接,推动产城一体化。重庆经开区、高新区要结合二环发展,推动新组团开发建设、老组团提档升级,优化生产力布局,优化城市形态。万州、长寿经开区要结合产业发展,一体化推进市政公用、生活服务等设施建设。万盛、双桥经开区要加大园区基础设施建设和招商引资力度,在产城互动中不断发展。
    36个特色工业园区要注意处理好园区和城区的关系,优化园区用地结构,在保障产业发展设施的同时,积极推进职工住宅和生活配套设施建设,逐步提档升级为产业新城。远离老城的工业园区,要独立形成产业新城;紧靠老城的工业园区,要与老城实现产业功能和城市形态融合互动。
    七、增强重大基础设施的保障能力
    重大基础设施是城镇集群的基础支撑。加大枢纽型、功能性基础设施建设力度,重点抓好空港、水港、信息港、铁路、公路“三港两路”和能源、水利设施建设,打通城镇集群各单元间的联系通道,促进资源、信息互通,产业、功能互补。
    提升航空枢纽功能。加快建设江北机场第三跑道及东航站区,不断拓展国际国内客货运航线,力争到2015年,航空客货吞吐能力分别达到4500万人次、110万吨,形成内陆重要复合型门户枢纽机场。提升万州、黔江机场营运水平,开工建设巫山机场,尽快形成“一大三小”机场格局。积极发展通用航空,建设一批区县通用机场,形成多层次民航运输体系。
    提升航运枢纽功能。重点推进主城果园、涪陵龙头山、万州新田等港口建设,形成以主城、涪陵、万州枢纽港为核心,江津、永川、合川、奉节、武隆等港口为支撑的长江上游航运中心。
    提升信息枢纽功能。大力实施城镇光网宽带工程,构建高速数据通道,全面提升数据传输和交换能力,全市互联网出口带宽达到5T,城市家庭带宽接入能力达到20兆BT以上。形成100万台服务器处理能力的国际云计算数据处理中心和国家级信息资源集散地。
    提升铁路枢纽功能。积极推进兰渝、渝利、成渝客专、渝万铁路、渝黔新线等干线铁路建设,铁路复线率达到70%,形成“一枢纽十一干线两支线”格局,成为西部重要的铁路枢纽。
    提升公路枢纽功能。加快建成三环等新的1000公里高速公路,基本形成“三环十射多联线”高速公路网,出省通道达到18个。推进国省干线公路改造,适度加密县际互连路网,形成多层次的城际联系通道。
    增强能源保障能力。建成“千万千瓦”电源项目,建设跨境特高压电网,改造市域骨干电网和城际电网。建好成品油气储备基地和管网,实现天然气“县县通”。突破关键技术,推进页岩气勘探开发,建设一批小型CNG、LNG利用装置。
    增强水利保障能力。建设一批骨干水源工程,推动跨区域、跨流域供水。加快城镇自来水厂改扩建及管网延伸,提高城镇供水和饮水安全保障能力。统筹城镇给水、排水、电力、燃气、通信等地下管网建设,新建城镇基础设施要积极推广地下管网共同沟。推进城镇防护堤建设、河道治理和水库除险加固,强化雨污分流,提高城镇防洪防涝能力。
    八、全面提高城镇规划建设管理水平
    强化规划引领作用。城镇规划要充分考虑政治、经济、社会、文化、资源、安全、环境等诸多因素,合理布局各种功能,充分体现以人为本和百年大计,增强规划的科学性和约束力,促进城乡规划、土地利用规划、发展规划、环境保护规划及各类专项规划有效衔接。合理布局公共空间和城市绿地。健全规划决策程序和执行机制,提高规划编制和实施水平。加强区县规划工作的指导、培训和管理,市规划局要管好区县城、中心镇总体规划。要提前介入工业园区、城市新区、商务集聚区及重要基础设施、公共建筑的规划布局和形态设计的会商,加强规划指导。区县政府要高度重视并切实做好小城镇和乡村规划。加强规划立法和执法监督,从严控制规划实施的修改变更,依法查处各类违法违规建设,维护规划的权威性和严肃性。
    提高城镇建设品质。严格按照规划要求、工程技术标准和规范实施建设。统筹推进新区建设和旧城改造,促进建筑风格整体协调。围绕城市重大基础设施、公共服务设施和商务集聚区,建成一批具有现代水准的标志性建筑,彰显“山城”“江城”的山水园林风貌和历史文化底蕴。大力发展绿色节能建筑,提高建筑智能化水平。严格工程建设程序,严把勘察、设计、施工、竣工验收关。强化工程质量安全管理,打造精品工程。
    推进城镇管理现代化。建立责任明确、分工合理、运转高效、监管有力的城镇管理机制。推进城市管理网格化、信息化、智能化,扩大管理涵盖面,消除管理盲点和死角,提高管理服务效率。加强和创新社会管理,健全新型社区管理和服务体制,把街道和社区摆在城镇管理的突出位置,加强管理服务队伍建设,提高法制化、专业化、人性化水平。有效整治群众反映强烈的环境卫生、公共秩序等问题。加大对擅自开挖道路、野蛮施工等行为的监管和处罚力度。推进城镇文明建设,着力倡导“城市是我家,管理靠大家”的意识,推动全社会形成文明、礼让、遵规、守序的好风尚,促进社会和谐。
    加强生态环境保护。严格保护好森林、绿地、水体等生态系统。严格执行环境影响评价及准入制度,健全落后产能退出机制,深入实施节能减排。加强饮用水源保护,推进次级河流、生活污水、工业废水等治理。继续实施清洁能源改造,强化城市扬尘、机动车尾气排放等综合管控,持续改善空气质量。加强噪声源头控制,确保城镇声环境质量达标,减少噪声扰民。不断提高垃圾、污水处理水平。
    提高城镇安全和应急保障水平。认真实施防灾减灾规划和安全保障型城市规划,完善城市消防设施、人防工程、避难场所,加强应急物资储备,增强公共安全保障能力。健全灾害事故、公共卫生和公共安全等应急预警机制,提高城市应急响应及救援能力。强化桥梁、隧道等公共建筑运行安全的动态监测和改造。切实抓好地质灾害防治,积极推进避让搬迁“金土工程”,坚持群测群防,科学有效防止地质灾害。
    九、落实城镇化发展的保障措施
    强化土地调控。合理调控城镇建设用地规模、布局和供应节奏,优先保障重大基础设施和民生项目用地需求。合理分配用地指标,保证小城镇发展应有的空间。优化用地结构,严格土地用途管制,坚持节约用地,促进土地集约开发和二次利用,提高土地利用水平。积极通过“地票”、城乡建设用地增减挂钩等改革试点,挖掘城镇建设用地潜力。完善农村土地征用制度,推进农村集体建设用地和农户宅基地使用权有序合理流转。
    强化住房供应保障。积极构建与城镇化进程相匹配的城镇住房供应保障体系,坚持“高端有约束、中端有市场、低端有保障”,通过供求平衡、土地价格、金融杠杆、税收调控、双轨配置等手段,促进房地产市场健康发展。建成4000万平方米公租房,完善配套设施,跟进社区管理,提升保障质量。倡导科学合理的住房消费观,规范发展房屋租赁市场,加快“住有所居”步伐。
    强化投融资保障。发挥财政资金对城镇建设的撬动作用,每年预算内新增财力的30%要用于城镇建设。延续对区域性中心城市的支持政策。市财政每年安排7亿元,支持小城镇建设,提高对中心镇的补助标准。切实搞好土地储备和两级开发,增强预算外资金对城镇建设的保障能力。理顺市、区县财政体制,明确财权和事权,提高两级财政对城镇建设的支持效率。拓宽融资渠道,采取银行贷款、发行债券、信托融资等方式,多渠道筹集建设资金。鼓励民营经济参与城镇建设。高度重视城镇建设资金与债务的平衡和风险防控,建立偿债机制,各区县政府性城建债务余额要控制在地方财政收入的60%和GDP的20%以内。推进市政公用事业改革,促进市政公用服务市场化和服务项目特许经营。
    完善农民工转户制度体系,形成科学有序的常态化转户工作机制。充分尊重转户对象意愿,切实保障转户居民的自主选择权、农村权益的自主处置权。对转户居民一视同仁,切实保障其同等享有各类社会保障和公共服务,成为城镇新居民。人口向城镇转移,要符合城镇容量规划,充分考虑承载能力,分级承接,就近吸纳,形成主城、区域性中心城市、区县城和小城镇的梯次合理分布。
    完善公共服务体系,推进公共服务均衡化。紧跟城市拓展和人口集聚,加快大中小学和学前教育、职业教育发展,完善校点布局,均衡教育资源,有效缓解跨区就读问题。推进公立医院和基层医疗卫生机构综合改革,建设好综合性、专科性医院,特别要加强社区卫生站、乡镇卫生院标准化建设,提高城镇医疗保障能力。健全覆盖城乡的就业培训体系,提高劳动者素质和就业质量。进一步完善城乡社会保障体系和救助体系。合理布局,及时跟进与市民生活息息相关的电信、邮政、银行、消防等配套服务。发展城镇公交事业,积极推进城乡客运一体化。适度建设一批文化、体育设施和主题公园、憩园、城市绿地,方便市民休闲、健身、娱乐。
    推进城镇化过程的法制化,维护城乡居民合法权益。完善相关法律法规和制度体系,提高城镇建设管理的法制化水平。积极推进公共决策的社会公示、公众听证和专家咨询论证制度,确保决策民主、程序正当、结果公开。严格依法规划、建设、管理城镇。完善征地拆迁补偿机制,严格规范征地拆迁行为,切实维护行政相对人的合法权益。
    全市各级党委、政府和市级有关部门要切实加强对城镇化工作的组织领导,根据本意见认真制定新型城镇化发展目标,明确任务和措施,精心组织实施,确保推进新型城镇化的各项任务和要求落到实处。

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